第八章：破题–1 迟到的“新闻”
安徽省历史上从未有过的宣传发动阵势在最短的时间内出现了。
省委、省政府向全省一千三百万农户印发了《致全省广大农民群众的一封信》，在三十五万个村及村民组张贴了《关于开展农村税费改革的通知》，党的政策迅速走进千家万户。
可以说，其声势之浩大，铺天盖地，这种场面，自改革开放二十多年以来安徽就再没有出现过。
紧接着省委又从各部门各机关，抽调三百六十五名干部，组成八十五个督查组，奔赴大江南北，长淮上下，宣讲税费改革的意义，解释税费改革的政策，督查各地落实税费改革的情况。
这次安徽以省为单位搞的改革试点的方案，是由国务院农村税费改革工作小组确定的。归纳起来，大致是四句话：三个取消，一个逐步取消，两项调整，
和一项改革。具体内容是：取消现行的按农民上年人均收入一定比例征收的乡统筹费，取消农村教育集资等专门面对农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集
资，取消屠宰税；用三年时间，逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用的办法。
其方案简单地说就是“费改税”。
原来的“乡统筹”，即乡、村两级办学经费的农村教育事业费附加，计划生育，优抚，民兵训练和修建乡村道路费等五项由乡镇支配的资金，改革后被纳
入了农业税，乡统筹的名目被取消；原来的“村提留”，即管理费、公益金、公积金三项由村级支配的资金，改革后将其中的公积金剔除出去，由村民按“一事一
议”的办法筹集，而管理费和公益金均改为农业税附加。
为便于广大农民好懂易记，又可以概括为八个字：“一正一附，一事一议。”“正”，即农业税正税；“附”，是指农业税附加；规定农业税附加的比例
不得超过农业税正税的百分之二十。村里兴办集体生产公益事业所需的资金，实行“一事一议”，一律由村民大会民主议论决定，并规定此项资金每年每人不得超过
十五元。
应该说，这次出台的以减轻农民负担作为第一位目标的改革方案，将过去属于行政事业性收费的“统筹提留”中绝大部分项目纳入了税收轨道，改“费”
为“农业税”或“农业税附加”，这就使得原来一般性的行政行为，具有了依法征缴税收的性质，那些不在此例、无法可循的乱收费、乱摊派、乱集资，都将失去其
合法性，农民交纳不交纳已并非守法不守法，因此就可以理直气壮地拒交。再说这次又有着空前的宣传阵势，上下联动的强力推进，也迫使乡村的干部必须依法行
政，这就为减轻农民负担创造了一个良好的社会环境。
为确保改革试点工作顺利进行，安徽省人大常委会也行动起来。他们以极大的热忱，对以往制定或批准的地方性法规，进行了一次全面而又彻底的清理。他们把改革开放以来凡与税改精神不一致，或与减轻农民负担政策不相符的各种规定，一律予以重新修订，或干脆宣布作废。
省农村税费改革领导小组办公室、省农民负担监督管理领导小组办公室和省涉农案件办公室，三家也联手发出《致全省农民朋友的一封信》。详细地宣传
了农业税和农业特产税、农业税附加和农业特产税附加以及“一事一议”筹资和“两工”的改革政策，并进一步把涉及农民的行政性收费内容作了一一公示。最后他
们将准许收费的范围，限定在中小学收费、计划生育收费、农机监理收费、婚姻登记和建房收费等十项，每一项收费的数字也都规定得十分具体。譬如建房，除允许
土地证每证收取工本费五元外，其余的面对农民建房的一切行政事业性收费，统统取消；譬如婚姻登记，只准向农民收取结婚证工本费，并限定简装本的结婚证工本
费为两元，精装本为九元，农民使用简装本还是精装本，均由当事人自愿选择，不得硬性强求，除此而外，就不准再收取保证金、押金和代收其他的任何费用，更不
得强行推销礼品、宣传资料、婚照等等服务项目。
在《致全省农民朋友的一封信》中，三家权威部门还分别公开了各自的举报电话，让农民吃颗定心丸，有了护身符。
这种惠民政策，不用说，很快受到了广大农民的热烈欢迎。他们听懂了，闹明白了，知道了自己拥有的权益和维护这些权益的途径，所以，无不拍手叫好，奔走相告。
我们在凤阳县小岗村，访问了当年“大包干”带头人之一的严宏昌，谈到税费改革给农民带来的变化时，他兴奋地说，这一年，对小岗来说，正是个难
关，春上播种时顶头遇到旱灾，秋里收割时又赶上涝灾，有的地里颗粒无收，还幸亏实行了税费改革，大伙的负担减了将近三分之一，不然，群众的日子真不知该怎
么过！
早在安徽省作为试点省以前，还是回良玉任省长时，安徽就在原先阜阳地区进行改革试点的基础上，发展到了沿淮一带二十多个县市，现在这些县市改革的范围进一步拓宽，内涵也变得更加丰富多彩，农民负担减轻的幅度也更大。其中，怀远县的改革还是得到了高层的肯定的。
过去，怀远县二十六个乡镇，绝大多数都出现过因农民负担屡屡上访的事件，一九九八年就发生了二百八十九件(次)，被称作“安徽上访第一大县”。到了一九九九年，全县开始搞改革试点，因农民负担引发的上访事件当年就降到了五件(次)。
这次试点，算是怀远县的第二轮改革了，减负的成效因此就来得更加明显。
2000年九月二十一日上午，《南方周末》一位记者走进了怀远县包集镇林庄村宋庄村民组，三十七岁的村民宋家全正在自家院子里筛芝麻。虽然那一
年宋庄和凤阳县小岗村一样，都碰上了春旱秋涝，收成低于往年，可一脸胡子茬的宋家全看起来心情不错。宋家四口人，经营着四亩五分地，上半年他们全种了小
麦，午收以后又种了两亩花生两亩玉米，还见缝插针地点了一些棉花籽和芝麻。小麦亩产六百五十市斤左右，拢共收了两千六百斤，按每百斤五十三元的收购价，合
一千三百七十八元；两亩花生一千斤，合一千元左右；两亩玉米一千一百斤，合五百元左右。他家全年的种地纯收入大约是两千三百二十元。六月初，宋家全收到的
纳税通知书上写得明明白白：根据他家的耕地面积、计税常产、税率和今年的粮食收购价格，应交农业正税一百七十八元八角七分，农业税附加三十五元七角七分，
两项相加，共计二百一十四元六角四分；村里公益事业的‘一事一议’按规定最多不过十五元，就是说，把这次税费改革的“一正一附，一事一议”全算上了，不到
二百二十元。统筹款取消了；农业特产税也按“不重复征收，就低不就高”的原则征收了，除此而外，宋家全按政策有权拒绝再交纳任何税费，于是他很痛快地按时
交粮完税，变得一身轻松。
他对记者说，要搁在前几年，镇里村里定的乱七八糟的这税那费，他家四个人就要交到六百元，大多数的名目听都没听说过，他一个农民怎能知道哪个是真哪个是假？让人没法承受。
包集镇镇长朱兴年在接受记者采访时，也说，宋家全家的负担从六百元降到现在的二百一二十元，不仅是数量减少，更是质的变化。“以前是用行政手段收费，是无序的，现在是依法收税，农民容易监督，乱收费没了名目和依据，只要认真执行就能从根本上减轻农民负担。”
2001年腊月的一场冷雨过后，我们也走进了这个包集镇，见到了镇长朱兴年。他是本县梅桥乡人，当过六年民办教师，一九八四年二十五岁时开始担
任副乡长，以后分别在四个乡镇当过领导，一干便是十七年。我们见到他时，他正舒心地坐在办公室的沙发上喝着茶，一边看着上边发下来的文件。提到减负，问到
税改，他就高兴地打开了话匣子。他说马上要到年跟前了，过去逢到这种时候，谁敢这么清闲地呆在办公室，心平气和地喝口茶呢，越是靠近年关越是忙，上门催钱
逼粮呀！累断腿不讲，还最容易发生涉农事件，有时，甚至指望雇请的“收粮队”也不行，必要时还得靠派出所扮黑脸。现在好了，给乡镇干部松了绑，农民再也不
用担心吆三喝四的“收粮队”上门扒粮搬柜牵牲口了。农民的田好做了，干部也好腾出手替农民实实在在办些事了。
我们去的那天，包集镇的党委书记何云刚从常坟镇调过来，这是他在包集镇上第一天班。何云和朱兴年二人绘声绘色地给我们谈起了温家宝副总理到怀远搞调研的一段佳话。
2000年四月十二日，安徽遵照中央的部署在全省全面推行农村税费改革仅仅一个多月的时间，温家宝就风尘仆仆地来了，要到“安徽上访第一大县”
的怀远县去看个究竟。尽管温家宝来得突然，地方党委和政府还是作了周密安排。那天下午，车从京浦铁路的重镇蚌埠出发，经涡河旁边的五岔路口驰入去怀远县包
集镇的公路。眼看就要到包集的地面了，温家宝乘坐的车却故意落在后头，接着一个冷不防，车头猛地转了向，并且下了公路，直奔没做一点儿安排的淝河乡常湖
村。他要“突击检查”一下那儿的农村税费改革的进行的情况。
在淝河乡常湖村，温家宝在作了详细的调查之后，感到确实不错，这才又回到公路上。谁知，车子开出不远，温家宝发现路的一侧有条简易的机耕小路，他就又要司机拐下去，然后一直朝前开去，开到了《南方周末》记者采访过的那个林庄村宋庄村民组。
也许是因为在基层的地质部门干了十七年，一年到头翻山越岭，练就了一双好脚板；也许是深居高位后仍然经常深入到第一线，温家宝的精力显得十分旺
盛，走起路来脚底生风。他在林庄的村头下车后，疾步进庄，就像那里的常客一样，同村民们热情地打着招呼，随便地停下来和老乡们拉着呱，再不就是出东家进西
家，他要来个眼见为实。
谈起那天陪同温家宝的情景，何云不由肃然起敬。他说，四月十三日，县里本来是安排温家宝去常坟镇。车过王庄时，温家宝忽然又喊了声“停车”，车刚停稳他就跳了下去，走得飞快。
当时何云还是常坟镇的书记，为了跟上他，居然要一路小跑，竟累出了一身的汗。
应该说，常坟在怀远县是比较富裕的一个乡镇，温家宝进了王庄村，却是谁家房子差进谁家，谁穿得不好就专找谁调查。镇里事先组织好的座谈会，泡了汤，在王庄的村委会里，温家宝却开成了一个由他亲自主持的农民谈心会。他让大伙放开谈，往实里讲，拣真的说。
调研的结果，令他十分满意。他确信，农村的税费改革确实使这个产粮大县、“上访大县”的农民负担正在被减轻。
全面推行农村税费改革的第一年，安徽省审计厅对全省十七个直辖市六十二个县(市、区)的八十五个乡(镇)2000年税改情况，进行了一次认真审
计。结果表明，这些乡镇人均负担已由一百二十三元九角八分下降到八十三元一角四分，比税改前减少了四十元八角四分，农民负担明显减轻。
省委书记王太华在接受采访时说：“农村税费改革试点工作的进展，总体上看是比较顺利的。
“改革首先给农民带来了实实在在的好处。经测算，改革后，全省的农业税、农业特产税及附加总计为三十六亿六千一百万元，比改革前减少十一亿六千四百万元。
加上取消屠宰税和农村教育集资，农民总的税费负担减少了十六亿九千万元，减幅达百分之三十一。同时，省政府取消了各种面向农民的收费、集资、政府性基金和达标项目五十种，‘三乱’基本得到有效遏制。”
公元2000年八月五日，一个周六的晚上，中央电视台在黄金时段的《新闻联播》节目中，播出了安徽省进行农村税费改革的新闻。这显然已经不是这
条“新闻”的第一时间，而且它与“中央确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点”的时间，也已经相隔了五个月又三天。这当然不是中央电视台的“失
误”，只能表明，党中央和国务院对这次改革的慎重与注重实效。因为这时午收已过，安徽省的农村税费改革工作开局喜人，已经初见成效了！
第八章：破题–2 两份“内参”
农民负担的减轻，意味着县乡财政缺口的加大。如何弥补这突然加大的收入缺口，一时成为他们火燎眉毛急于要解决的课题。
以最早进行税改试点的太和县为例，在开展这一轮农村税费改革的2000年当年的收入缺口，就达到了九千七百三十二万元，少了将近一个亿！钱不够花，要么开源，要么节流。中央和省里三令五申“确保农民负担切实降低不反弹”，从农民身上再打主意这一重要源头
已被堵死。饭不够吃，最立竿见影的办法就只有减少吃饭的人。早在五年前开始搞税改试点时，太和县已经精简过一茬人，现在的缺口却是比任何时候都大，只有清
退所有不在编的聘用人员，于是精简乡镇中所有的超编人员，这些平日下不了决心也下不了手的事，今天都别无选择地被提到了议事日程。
可是，连清退不在编的聘用人员和精简超编人员依然无济于事时，对于在编的人员也要看锅吃饭了，有的，不得不通过劝其病退，或提前退休，来压缩编
制。当然，谁退，谁不退，这中间还存在个人情、家庭背景等各种复杂的因素要考虑，但是，将吃皇粮的人数尽可能地压缩下来，已属刻不容缓！
减少吃饭的人以后，还要接着过紧日子。太和县委县政府，随后又提出了“放筷子、停车子、关机子”的口号，并相应出台了《小车配备使用制度》、
《接待制度》等一系列规章制度。县里的六大班子如此，乡镇干部的小汽车也就只好改作自行车，而且中午一律得在食堂吃工作餐，村级更是取消了招待费用……所
有的资金都必须首先用于工资的发放，在不能保证工资正常发放的情况下，其他开支一律停止！
那些过惯了无拘无束快活日子的乡镇干部们，对现在这种缺盐少油的紧日子存有腹诽也是很自然的事。因此，尽管这次农村税费改革中央和省里的决心都很大，绝大多数地方确实也做到了令行禁止，但总也有些地方依然我行我素，大搞上有政策、下有对策那一套。
其中性质最恶劣、政治影响很坏的，当数砀山县程庄镇事件。
砀山县，县内其实并无山，倒是邻县附近有一芒砀山，秦末时曾为刘邦落难隐藏之处，砀山县名也许由此而来。它位于安徽最北部的黄河故道，历来以盛
产酥梨而名驰天下，但这么多年了，种梨的程庄镇农民却并没由此富得流油，只因为那里的农民负担一直很重。仅一九九七年到一九九九年，这三年间，程庄农民人
均负担的各种税费，就分别占到上年人均纯收入的百分之十一点九九、百分之十一点四一和百分之十三点二四，这与中央划定的百分之五的“大限”相去甚远！年年
收获甜梨的程庄人，一年忙到头，得到的似乎只有苦涩与心寒。
2000年，按照县里制定的农村税费改革实施方案看，程庄镇农民人均负担仍有一百六十一元七角，在实际的执行中，镇里又无视中央和省里关于严禁
额外加重农民负担的规定，根本不打算在开源节流上动脑筋，做点儿与这场改革相适应的事情，而是一切照旧，以支定收，擅自增加了一百五十五万零六百元，人均
增加了三十六元一角二分钱。在征收的过程中，不仅违反规定，按亩平摊，而且既不张榜公布，也不下发纳税通知单，更不开具税票，依然乱来胡搞。好在安徽这次
试点的透明度极高，党的一切方针政策都是与广大农民直接见面的，且不说省委、省政府印发的《致全省广大农民群众的一封信》发到了千家万户，就是《关于开展
农村税费改革的通知》也张贴得满道皆是，程庄镇党委和政府的这种做法显然与上边的精神不一致，许多农民便纷纷站出来抵制。镇党委书记庞家良也并非凡角，他
见群众拒不执行镇里的决定，便认定村民们是犯上作乱，就决定给大家一点颜色看看。于是，一个由他提议，由镇党委镇政府联席会议通过的“思想政治学校”便正
式开办，他们将不能及时如数缴纳税费的农民，集中起来进行“教育”。镇党委书记庞家良亲任名誉校长，镇长傅正勇任校长，其他有关的党政负责人一个个都分别
担任了副校长。
要求完成税费上缴任务的时间确定在六月底，这对梨农来说，正是个“青黄不接”的日子，因为酥梨要等到八月下旬才能陆续上市，不把梨子卖出去，梨
农们怎么可能有钱呢？去借高利贷吧，很多人还不起。这样到了七月份，完不成交纳数目的，名单便由村干部提供上来，学校就出车上门去强行带人。人到学校，首
先要掏出五十到一百元不等的“乘车费”，然后，每人每天还要交上二十元的伙食费和住宿费。打从进了镇里开办的这所“思想政治学校”，梨农们就别指望还有人
身自由。当时，正值盛夏，呆在屋里不动弹还要汗流浃背，学校却把大家赶鸭子似的轰到操场上，去晒太阳，还逼着一个个绕着圈子跑步，跑慢了就遭痛骂，甚至受
到体罚。最叫大家忍受不了的，是把所有人集中起来，责令父子兄弟之间相互往对方的脸上扇巴掌，巴掌必须真扇，且要扇出声，不听响不算，一次规定三十下。一
时间，亲人相残，巴掌扇脸之声响成一片。
这可是到了二十一世纪了呀，如此惨无人道强收税款的野蛮行径，自然激起了程庄镇农民的强烈抗争。一人呼，百人应，一支不讨个说法死不回头的上访队伍，分乘几辆拖拉机，向四百公里之外的省城奔去。
这事当即惊动了安徽省委、省政府。省委常委、副省长张平急忙驱车，在距合肥已是八九十公里的长丰县曹庵迎到了上访人员。他耐心地听着大家的申
诉。他本人就是与砀山县接壤的萧县人，对萧砀地区的农民太了解了，他深知勤劳纯朴的黄河故道儿女，不被逼得走投无路，是绝不会闹出这么大的动静的。
张平诚恳地说道：“请大伙回去吧，不要再到合肥去，我明天就派人到程庄去调查。”他大声向人们作出许诺，“请相信我，这事一定会处理好的。”
第二天，省农委主任助理许伟一行五人，从省城合肥赶到了几百里外的砀山县城。他们首先找到县委书记马骏了解情况，没想到，马骏竟说得十分随便：“那个地方的老百姓，一贯不好好生产，就会告状！”
许伟一听，知道这位县委书记是太年轻了，到了这种时候，尚不清楚程庄事件的严重性。便说：“我们下去看看。”
马骏见省里一行人执意要到下边调查，就婉言阻止，指出下去的危险性：“你们这种时候去，人身安全恐怕都不可能有保障。”
许伟当然不信。凭他的经验，只要让群众讲话，并且尊重群众的意见，绝大多数群众还是通情达理的；相反的，如果一味回避矛盾，甚至把群众视为自己的对立面，事情就没有不办砸的。
许伟等人没在县城逗留，马不停蹄地赶往镇里。
程庄镇农民见省里果真来了人，确信省里的领导就是不一样，言而有信，大伙赶集观灯似地，纷纷迎出村头，然后，齐刷刷跪倒在地，百感交集得落下了泪水。
许伟慌忙要大伙站起，忍不住地哽咽道：“我是受省委、省政府委派，来听大家的意见的！”
安徽省委书记王太华，从省农经委的汇报中，了解了砀山县农民集体上访的真相，气愤地说：“这样对待农民群众，还是共产党吗？我们要这样的党员干什么！”
他当即赶往砀山，要亲自去处理这一起“程庄事件”。
不久，中共安徽省纪律检查委员会、安徽省监察厅，就这一事件查处的情况，向全党发出了通报。通报指出，砀山县程庄镇严重违背了中央农村税费改革
的政策，无视省委、省政府的三令五申，擅自加重农民负担，特别是举办“思想政治学校”，变相关禁体罚群众，极大地侵害了群众的利益，侵犯了群众的人身自
由，伤害了群众的感情，损害了党和政府的形象，破坏了党群、干群关系，造成了很坏的政治影响。对这种我行我素，搞上有政策下有对策，严重违反政治纪律，无
视党的原则，背离党的宗旨，造成严重后果的行为，决不能姑息迁就，必须严肃处理。研究决定：开除镇党委书记庞家良党籍；撤销镇长傅正勇行政职务并留党察看
一年；撤销镇党委副书记王法洲党内职务；给予副镇长孟凡昌、王岩行政记过；同时对负有领导责任的县委书记马骏、县长沈强，分别给予党内严重警告和行政记过
处分。
“程庄事件”，以及后来受到的严肃查处，这在安徽省当时的广大农村，产生了很大的震动，给那些因为财政缺口极想铤而走险的乡村干部敲了一记振聋发聩的警钟！
其实，像砀山县这样的反面教材，在安徽进行农村税费改革试点的第一年，也并非独此一例。王太华书记在接受采访时，并没有回避试点工作中存在的问
题。他特别指出，由于监督体系还不够完善，个别地方仍出现乡村干部上门扒粮抬物而引发事端的现象。具体指的就是皖东地区来安县的广大乡。
来安县，也是安徽较早开展税改试点工作的县份之一，各种政策法规的宣传不可谓不到位，然而，这一年广大乡的负责人，在部署夏季农村税费征收工作
时，用的仍然是老办法。他们在全乡两级干部的会议上公开动员：“对少数有钱不给、有粮不交的难缠户、钉子户、老大难户，必要时，还得采取扒的政策！”乡领
导在大会上敢说这种话，村干部的胆子就能大上天。这个乡的农民刘春国，原是本分的庄户人，以往年年都是按时足额交纳税费的，虽不堪重负，却从不多说一句
话。偏偏全省启动税改工作这一年受了灾，刘春国一时拿不出现金来，村干部却认为他是在同税改工作对着干，属于有钱不交的“难缠户、钉子户、老大难户”一
类，于是领着一帮如狼似虎的征收人员，大呼小叫地强行扒粮，刘春国气不过，当场喝下农药，自杀身亡。
税费改革毕竟牵动着方方面面的切身利益，而这种利益不光是长时期形成的，又是同各种权力紧密联结在一起的，因此改革任务的艰巨，是可想而知的，
稍不留神，一些地方就会生发出各种各样的花招，变着法子增加农民负担。鉴于这种情况，省委书记王太华，在大会小会上强调，要求全省各地进一步健全
农民负担的监督管理机制，充分发挥群众监督、法制监督、舆论监督等多方面的监督作用，畅通农民反映问题的渠道，尽快形成一个全方位的农民负担的
监督体系，以确保农民负担得到严格控制。只有这样，才谈得上能够长期保持稳定。肥东县龙塘乡三清村发生的故事，就为王太华的此番讲话作了最好的诠释。
一天，安徽省发行量最大的《新安晚报》社的编辑部，突然收到肥东县龙塘乡三清村以“全体村民”的名义寄来的一封信。信中说：“党中央、国务院在
我们省进行农村税费改革试点，目的就是减轻农民负担，我们打心眼儿里表示感谢和拥护。但我们这里在具体执行税费改革政策时却不从实际出发，将‘计税常产’
核定为每亩一千零四十三公斤，而且发下来的纳税通知书，规定要公示的‘计税常产’、‘税率’、‘农业税附加率’等许多项目全都空着不填，只填上我们应交多
少钱。如果按亩产一千零四十三公斤计税，我们农民的负担不但没有降低，比去年要高出老大一截，日子将更加艰难了……”
接到这封农民来信，报社领导非常重视，立即派史守琴前往调查核实。
史守琴算不上资深记者，却是年轻记者中出类拔萃的，虽为女辈，巾帼不让须眉，颇有几分古道热肠，敢说真话，敢碰硬，人称“史大侠”。
这次，报社领导派她前往肥东，自然事出有因。从前肥东县路口乡的一个村，也反映过农民负担问题，就是派她去调查核实的，为此，还闹出个“半碗浑
水”的佳话。那天，她因为走的匆忙，穿在身上的一件刚从日本带回来的大花连衣裙，竟也没顾上换，就风风火火地上了路。当赶到那个村子，向田头的农民说明自
己的来意时，发现农民们一个个瞠目结舌，全好奇地看着她，她这才意识到，自己身上的这套服装帮了倒忙。她于是取出村民给报社的信，作进一步说明，谁知，一
位二十刚出头的青年农民突然站起来，拾起身边一只蓝边大海碗，走到田沟处，弯腰舀起了半碗浑水，然后送到她面前说：“我们怎能相信你们不搞‘官官相护’
呢。这样吧，你若不怕水脏，敢喝上两口，我们就相信你也许能替我们说几句真话。”史守琴一看暗中叫苦。喝吧，那水望上一眼，胃里便觉有东西在翻；不喝吧，
马上就得走人。她听不得对方说出那样的话，于是，心一横，毫不犹豫地接过碗，眼也不眨地仰起脖子就喝。当快要喝完时，碗被夺了过去，她看到，青年农民脸上
呈现出惭愧之色，在场的农民表情也都变了。
那次采访结束后，一村的农民全出来为她送行；有的，竟送了一程又一程。
后来她用一篇报道给村民解决了问题，为表示感谢，一位七十多岁的农村教师冒着那年少见的大雪，给晚报送来一幅丈二对联，上书：“铁肩担道义，妙手著文章”。
打那以后她坚定了一个信念：“站在党旗下，尽心尽力为老百姓说话！”
这次，当她看完这次村民写来的信，心情很沉重，当即就出发了；实地调查核实后，她变得越发不安。从了解到的情况看，那里的农民，对中央税费改革
的大政方案并无异议，对省政府确定的农业税率和农业税附加率也都没啥意见，只是对龙塘乡“核定”的“计税常产”，每亩竟高达一千零四十三公斤极为不满，认
为这是变着法子加重农民负担。因为亩产数字“核定”得越高，农民按规定税率需要交纳的税金就越多，已经多到了他们无法承受的程度。村民丁有发，拿出过去交
的收费卡和今年的纳税通知书给她看，丁有发家两口人种了不到两亩地，以往上缴的是一百六十一元四角八分钱，今年税费改革了，却要上缴两百二十一元五角九分
钱，税费改革本来是要减轻农民负担，现在却越改负担越重了！
村民杨尚禄给史守琴详细算了他家一年种田的收支明细账。他说，他家四口人，种着三亩三分田，买稻种花去六十七元五，农药用了二十元，化肥是一百
九，从电灌站打水的支出一百四，前后两次用人家的耕牛犁田给了五百，稻谷脱粒八十，这样把投入加起来就是九百九十七元五角整，将近一千元。再说这儿一亩稻
子常产只在五百至六百公斤，一季收了一千八百一十五公斤，按今年粮站每公斤八角二分的收购价，可得一千六百六十九元八；一季油菜，收了两百公斤，可得四百
元上下，两项相加，刨去投入，再刨去三百五十六元二角五分的农业税、水费和淠史杭工程外资还贷，清清楚楚，就只剩下七百一十六元零五分！
算到这儿，杨尚禄苦涩地一笑，说：“这还没算完。前几天，村会计又来要钱，说是清沟费还有一百二十二元；建电灌站，建在哪儿还不知道，就要六十
八元八角五；排涝费又是三十六元九角八；再加上巢湖治理费的二十二元九角五，乡村道路费的五十元四，总共加起来，就又是三百零一元一角八！但这钱我没给。
我却特地要村会计写了一张交费条子，我是存心要告这个状！”史守琴确实看到了那张条子。她也替杨尚禄算了一笔账：这一年，杨尚禄一家口人，从早忙到晚，投
入全部的劳力且不算，扣除各种税费之后，就只拿到了四百一十四元八角七分钱！一家人，一天竟摊不到一元二角钱；即便就是算上一元二角，再四人平分，每人每
天就只有三角钱！
在一盒普通火柴都由两分钱涨到了一角钱的今天，三角钱又能干什么用呢？
杨尚禄一脸无奈地对史守琴说：“负担这么重，叫我们农民怎么过？我们村里的农民都商量好了，‘计税常产’不降下来，乡、村干部还继续背着上边乱
要钱，我们就只有全都退田，出去谋生。”史守琴听了，心中一震。她也纳闷：一亩田的“常产”能达到一千公斤吗？她找到龙塘乡党委书记王文中，王文中也承认
不可能达到，“那么，在核定‘计税常产’时，你们为什么要这样干呢？”她直截了当地问。
没想到，王文中也是满肚子苦水：“谁也不想定这么高，但如果不这样，乡、村两级政府就运转不灵。”
他也为记者算了一笔账：按实际常产，照税费改革的规定计税，今年乡级财政收入较往年就要减少十多万元；全乡十个村委会的收入，也就比过去减少四
十七万八千多元，这样两级干部的工资，办公费用，兴修水利，修路，绿化，报刊杂志的征订费，以及支付五保户的生活费，等等等等，就统统有了困难。
他说农民有农民的难处，乡村两级也有自己的难处。我们认为出台的税费改革方案需要重新修订和补充，方案制定得太死，基本上没有兼顾减负与平衡的关系，下面在操作上就一点灵活性都没有。
乡长李泽芬也想不通：“我个人认为，上边在制定政策时，应该是对减负面实行总量控制，要求每户农民都达到减负目的，这在理论上讲讲可以，实际操作不可能做到。”
史守琴采访归来，迟迟没有动笔。她感到，农村税费改革的政策性很强，而且又是在试点阶段，肯定会有许多不尽如人意之处。乡、村两级干部遇到的这
些困难，确实也是实实在在的，而且是需要认真探讨和解决的；当然，税改后的农民负担非但没减，反而加重，这肯定也不是税费改革所希望看到的，杨尚禄一脸无
奈说出的那番话，更是需要引起上级领导深思的。
因此，她认为，肥东县龙塘乡三清村反映出的农民负担，不仅仅是个需要“曝光”的问题，如果写成一篇内参文稿或许会更加合适。
于是，2000年十二月十一日，史守琴以《“计税常产”缘何放“卫星”》为题，将三清村全体村民写给报社的信，连同她的“调查附记”，编成了一
期《新安内参》，直报安徽省委常委、省人大正副主任、省政府正副省长和省政协正副主席，同时，抄送合肥市委书记、市长，以及省市税改办公室。
“史大侠”的此番用心，不仅使三清村的农民“计税常产”，由每亩一千零四十三公斤，实事求是地降到了七百九十公斤；内参出来后，常务副省长张平
还牵头召开了一个专门的会议，会上根据安徽省的实际情况，对全省农业税的征收工作确定出一个雷打不动的“上线”：“计税常产”每亩不得超过八百公斤。有了
这一条“高压线”，安徽全省类似龙塘乡变着花样儿增加农民负担的现象，随之被彻底根除。
晚报的一次“舆论监督”，不仅引起省委、省政府对乡镇和村级组织遇到的新情况、新问题高度的重视，进一步加快了配套改革的试点工作，而且仅在
“计税常产”的问题上，就使得全省四千万农民的切身利益得到了根本保证。这消息，传到龙塘乡三清村时，全村人都感到欢欣鼓舞。后来，杨尚禄受大伙儿的委
托，准备买上几大盘“千头鞭”或是“万声雷”，拿到晚报社门口痛痛快快地放上一回，以表他们的喜悦感激之情，但一来“大侠”不允，说即便是感谢，也要感谢
党的好政策，二来又听说，合肥市早就禁放鞭炮，不好乱来，这事才作罢。
第八章：破题–3 南极人的喜泪
在税改试点工作日益深入人心，各地也不断地冒出些反弹故事的时候，在江南富甲一方的宁国市，却传出了一条轰动一时的新闻：南极乡三十八户摆弄山核桃的农户把乡政府告上了法庭。
接着，就有更详细的消息传来，说要告乡政府的不光是三十八户，准确地说应该是三百一十八户；说农民不光把乡政府给告了，同时被告的，还有宁国市财政局和林业局；还说
农民们又怕宁国本地的法院审理不公，就直接把官司打到了宣城地区中级人民法院。地区法院考虑这是南极乡农民在全省实施农村税费改革试点期间，起诉乡政府强
行征收税费的行为违法，这在地区，乃至在全省，都是第一例，且原告人数众多，影响较大，按照规定就予以受理，只是他们念及这么多农民要从宁国的南极乡，跑
到宣州城里来打官司，花销太大，诉讼的又是一件事，完全不需要这么多人一齐出庭，推出部分代表就可以了，这依然是从减轻农民的负担考虑，于是就成了现在的
三十八户。
人民法院，依法保障农村税费改革，这件事的本身就是最大的新闻！
案情特殊，但案件本身并不复杂。原来，早在一九九八年十一月中旬，宁国市政府为搞好农业特产税的征收试点工作，曾组织过一个工作组开进盛产山核
桃的南极乡，对全乡山核桃的税源进行过一次全面的普查。不过，普查归普查，农业特产税征收计划的数字，还是层层下达下来，宁国市不得不依然像往年一样下派
了税收任务，这任务显然与普查的结论出入太大。就是说，如果按上次普查到的情况征收，南极乡便根本完不成交下来的任务，乡政府也不得不依照过去的老办法，
以税定产，把分解后的指标作为任务下达给各村，再由各村如法炮制，最后分摊到户。
每年，南极乡政府都是这么干的，并没觉得有什么不妥；摆弄山核桃的农民，以往也都是这么缴的，虽然不满，胳膊总归扭不过大腿，只好就这么认着。现在农村税费改革的政策已经同农民零距离接触，情况就有些不一样了。
不按照实际产量收税，首先就背离了税费改革的政策，更何况，接到征税通知单一看，竟发现在征收山核桃农业特产税的单子上，还被注有“含育林基金”，这就把税费混收，“搭车收费”了；而且有的甚至把农业税和农业特产税重复征收，明摆着是在胡作非为了。
农民们气不过，忿忿不平地骂道：“党的好政策，尽叫这些歪嘴和尚念糟了！”
乡政府发下来的《农业特产品计税产量核定通知单》上印得明明白白，农户对核
第一个拍案而起的，是南极村下洪村民组三十六岁的青年农民吴深田。先是由他执笔写了复查申请，然后二十多位村民就跟着先后在申请上签了名。但
是，当他们把这份书面报告交给乡干部程桂萍和唐承权时，二人却拒收。这下惹恼了下洪村民组的所有农户，他们就把下达给各家各户的核产通知单，统统退还给了
乡政府。
接着联合村的所有农户，也全把核产通知单退了回去。
很快，事态进一步扩大。关岭村栗坞村民组二十六位村民，也向乡政府递交了《要求实事求是征收农业特产税的申请报告》；没过多久，关岭又有七十位村民再次写出报告。
这时南极乡的农民已是群情激昂，强烈要求核查山核桃产量的书面报告，接踵而至，纷纷要求乡政府重新核定山核桃的产量，以减轻因强行下达指标给村民造成的过重的负担。
然而，所有的申请报告都如泥牛入海，乡政府既不打算重新核定全乡山核桃的实际产量，更不愿做出任何解释，这使得已经激化的干群矛盾，迅速恶化。
不过，南极乡政府并不惧怕干群关系的这种恶化。在许多农户的山核桃刚开始采收，尚未售出的时候，乡里便开始行动。尽管中央一再强调，严禁动用专政工具和手
段向农民收取钱物，可他们依然组织起有司法机关参加的征收工作组强行征收。还划定出一个时间界线，超出期限一天，交纳山核桃的计税价格，就要从每斤八元增
加到十三元；征收期间，还对不能及时足额交纳现款，或对计征产量与价格表示不满的，就破门入户扒粮抵税，或扣押东西抵税；稍不顺眼还会当场抓人。
对南极乡政府这种滥用行政权力利违法乱纪的做法，许多村民想到去市里或地区上访，请求上级领导机关出面干涉；也想到去地区或省里的报社，甚至想
到与中央电视台的“焦点访谈”取得联系，求助新闻记者下来曝光。但是，也有不少人静下心来作了认真分析，觉得这次农村税费改革的试点，是中央亲自部署的，
既然有党中央为农民撑腰，国家又制定了那么多的有关规定，民告官已是有法可依，难道说南极乡的大老爷们连个“秋菊”也不如？学一回秋菊打官司又何妨！不是
说“法律面前人人平等”吗？咱也试一试这话是否就当真！
第一个当众站出来的，是被强行用山核桃抵税、妻子也被抓进过乡政府的南极村下洪村民组四十六岁的红脸汉子吴云凌。吴云凌牵了头，接下去便滚雪球似的，呼啦啦站出来三百一十八户农民，要同南极乡政府对簿公堂。
懂得用法律的武器捍卫自己的合法权益，无论怎么看，这都是中国农民了不起的进步。当然，同样值得称道的是，宣城地区法院很快依法受理了此案，院
长刘顺道十分重视，不但多次听取汇报，还指派副院长吴玉才和行政庭副庭长陈卫东，及时深入到宁国市南极乡去协调这件事，后在协调无果的情况下，便依照法律
规定，要求原告补正起诉状内容和补充提交起诉证据，同时，要作为被告的南极乡政府提交答辩状。
南极乡政府在答辩状中，避而不谈司法机关参与了征收工作组的事实，辩称乡财政所征收农业特产税的具体行政行为符合法律规定，出具给村民的完税收
据是财政厅统一印制的，且加盖有“南极乡人民政府专用章”，所收税款还是进了财政金库的，这不能说是乱收费行为；更避而不谈中央的税费改革政策，辩称宁国
市政府过去下文要求财政和林业部门，互相代征农业特产税和育林基金，并采取一张票征收的办法，因此乡财政所在征收农业特产税时代征育林基金的行为，既没超
越职权，也不属于“搭车收费”。只是承认，在征收过程中，“难免存在不足甚至失误之处，应当接受群众监督，并及时改进”，但依然辩称：“对少数抗税者采取
强制措施行为是合法的。”
在以生产“文房四宝”中的宣纸而闻名于世的宣城，我们在地区法院采访了本案的主办人陈卫东。陈卫东庭长说，处理这样的行政诉讼案，就要求法官不
但要掌握全国人大通过的那些有关的法律，对国家有关部门和地方政府制定的行政法规也要熟悉，特别是，从这个案子看，中央部署安徽作为税改试点省，这就更需
要把税费改革的政策，烂熟于心。总之，他认为，依法为农村税费改革保驾护航，是人民法官义不容辞的历史使命！
我们赶到宣城时，宣判大会刚开过，陈卫东介绍说，通过调取证据，又案经庭审质证，合议庭最后认为，被告南极乡人民政府提举的有关统计南极乡山核
桃产量的证明材料，只属一般年度统计数字或属预测估产证明，不能作为核定农户山核桃实收产量的依据，原告质疑理由成立，予以采信；被告对原告所述基本事实
没有提出反证，仅是对有关性质问题提出辩驳，质疑理由亦不能成立。
在公开宣判的那天，正赶上初夏的一场豪雨。南极乡的五六百号农民，包乘了九辆大客车，顶风冒雨，赶到宣城。陈卫东审判长一看来了这么多人，不可
能全让大家进入法庭，怕会闹出个什么意外，就慌忙迎上去，说你们懂得依法维护自己的合法权益，这很好，说明大家有很强的法律意识，因此希望今天能够出庭
的，和不能出庭的，也都能尽量表现出当今农民良好的素质，模范地遵守法庭的纪律。经陈卫东这么一动员，他发现，站在雨地的农民群众，顿时秩序井然。只有一
个农民，突然冲动地挤出来，准备要向他提出什么，却顿时遭到大家的反对。这场面，又让陈卫东有说不出来的感动。
在宣读长达二十四页纸的《判决书》时，陈卫东曾窥视了一下站在旁听席上的农民代表，他发现大家就那样一动不动地站着，没有一个人交头接耳，甚至听不到一点响动，哪怕只是轻轻地咳嗽。
轰动一时的宁国市南极乡民告官的官司，以民胜官败而告终。宣城地区中级人民法院依法判决南极乡人民政府重新作出核定征税的具体行政行为；宣判强制征收行为违法，未按规定征收育林基金的行为同样违法；本案受理费全部由南极乡人民政府负担。
宣判结束时，南极乡副乡长周小平已是眼泪汪汪了，他显然感到委屈，也感到困惑；因为今后南极乡政府依然无法依照规定去“据实征收”农业特产税，
而且有些任务压根儿就是上边摊派下来的。许多农民代表更是泪流满面了，他们委屈过，愤怒过，现在当他们拥出法庭，和站在大雨中的黑压压一片的农民汇合到一
起时，就已经分不清流淌在他们脸上的，是雨水，还是泪水，因为他们运用法律的武器，对乡政府随意征税收费的行为予以了成功的抵制！
第八章：破题–4 天下第一难题
细想下来，自从实行家庭承包经营的大包干之后，中国农村的改革就一直没有间断过，只是因为那大多是些零敲碎打，单兵挺进，许多深层次的问题就一直没
有被触及。这次税费改革却不同，它让农村中长期潜伏着的各种问题先后浮出了水面，这也就为整体挺进、统盘解决这些问题提供了一次难得的契机。
至少，在乡镇体制上存在的种种弊端就被空前地突显出来。
首先是，这种体制下的乡镇组织，干了许多不该干的事。它们常常超出实际能力地进行公共设施的建设，又过多地参与了农民们的市场活动。政府职能的转变，别无选择地被摆上了桌面。
其次是，养了许多不该养的人。乡镇如此，村级同样如此，因此精简人员已是不容回避。
再就是，花了许多不该花的钱。先看村级，别的不说，单是每年花在上面各部门强要订的报刊费用，就足以耗尽一个村委会的全部财力，不向农民口袋里
掏钱，就啥事干不成，而那些报刊又大多与农事无关，最后全当废纸处理。再看乡镇，在安徽省寿县负债高达一千一百多万元的一个乡，这次税改严格了一下招待管
理制度，全年这笔费用就省下十三万；严格了一下电话管理制度，也节支近三万；健全了一下用车制度，省了十四万；规范了一下用电制度，又省下十一万；假如三
年内不再安排基础性的建设支出，预计每年仅通过节支就可以减少赤字一百万元以上！
不改不知道，一改吓一跳！
而其中，尤为突出，尤为紧迫的，还是机构的臃肿，人满为患。如何解决好这个问题，便成了天下第一大难题。
用安徽省常务副省长张平在全省乡镇机构改革现场会上的话说，就是：“吃皇粮，横向看，超过了任何国家；纵向看，超过了历朝历代。你说我们能养得
起这么多人吗？养不起，最后只有转向老百姓去敛财，搜刮民脂民膏，横征暴敛。当然我不是指现在都是如此，但不坚决管住，发展下去，就难避免这个趋势！”
也应该看到，农民不合理的负担并不就是那么简单。如果说它不合理，那也是不合理的现行政治与经济体制的原因造成的，因此，我们今天的改革不作综合改革与整体推进的设计，势必会顾此失彼。但是如此重大的农村税费改革，领导小组不是设在
国务院的综合管理部门，而是放在财政部；改革方案又是由财政、财经和农业三个部办领导牵头制订，他们没有能力、也不可能十分周全地考虑到本部门
以外的更多事情，比如方案取消了农村教育事业费附加和教育集资，财政并没有相应地投入，这样做虽然部分地减轻了农民的负担，却使得农村的义务教育陷入了空
前的危机。比如，这一方案很少考虑过去各地改革试点已经取得的那些成功的经验，依然毫无道理地保留了无法让人据实征收的农业特产税，无法做到据实征收，就
依然会造成乡村干部的随意乱收；同时将原来“村提留”中的公积金，从“农业税附加”里剔除了，好像是把它从农民的负担中剔除了，可它不但依然还是农民的负
担，而且这种“一事一议”，就极有可能为以后的乱收费留下隐患。特别是税费改革确实减轻了农民负担，但同时也给乡镇正常运转和村级组织建设带来了前所未有
的冲击。从全省看，税费改革后乡镇的收入普遍减少三成多，村级收入减少了七八成，收支缺口大，不仅使正常的工作难以开展，也严重制约了农村各项事业的发
展。不解决这些问题，中央的政策就成了画饼充饥，改革的目标就会落空；而解决这些问题最现实，也最棘手的，就是要精简机构，分流人员，压缩开支，减负轻
担。
安徽省五河县，正是在解决这个“天下第一难题”中大胆突破，取得了骄人的成绩。
敢于率先走出这步险棋的，是当时的五河县委书记朱勇。这是一位从祖国西部导弹发射基地归来的转业军人。正因为在内蒙巴丹吉林沙漠和新疆塔克拉玛
干沙漠中爬摸滚打过，就没有什么困难可以让他低头。朱勇以为，要带领大家搞好这样一次重大的改革，首先是需要领导班子的人格魅力。他说：“改革，要先改到
自己的头上。”
五河县也是沿淮一带过去较早进行税改的试点县之一，那时试点，他们一次就清理清退了乡镇不在编和临时聘用人员两千三百五十四人。动作不能算小，
由于工作做得细，就没发生上访或是闹事的。当2000年四月，安徽将税改试点在全省铺开时，朱勇清醒地看到，如果只把税费改革简单地理解为税费征收办法的
一次改变，不是大刀阔斧在全县减员，减事，减费，减机构，且不说乡、村两级的正常工作将难以维持，中央部署的这次农试点，五河县也就只能是轰轰烈烈一阵
子，过后又恢复老样子。可是，精简机构，分流人员，需要面对的问题会很多，困难也大，必须动真格的，既要拿出切实可行的办法，更要拿出破釜沉舟的决心与勇
气，否则今天按下了葫芦，明天就起了瓢，这方面的教训已经不少。在新中国的历史上，仅乡镇的机构上已经精
简过好几回了，结果都是风声来时雷鸣电闪，事情过后皮蛋轻松，总是陷入一个“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，甚至，越精简，越膨胀，
始终走不出这个怪圈。现在中央和省里都下了这么大决心，革了“费”的命，剩下的问题就看下面各级党委和政府，敢不敢引火烧身，给自己真正来个“釜底抽
薪”。
在五河县六大班子的动员会上，朱勇操着浓重的外乡口音说道：“这一次咱要来，就来点真家伙，胡弄是不管(行)的，也是不可能长久的！”
当然，办法不是坐在办公室可以想出来的，以往的经验也不一定都是可靠的，惟一的方法就是深入实际，深入群众，像毛泽东说的那样，你要亲口尝尝“梨子的滋味”。
采取大动作，须有大气魄，并伴之以周密的计划与安排。为此，县委开展了一次声势浩大的“进百村、住百天、访百户”的活动，调动起县乡两级上千名
干部，下村驻点，拿出了当年闹土改的劲头，与农民同吃，同住，同劳动，老老实实做好调查研究，切切实实摸清社情民意，分析深化改革可能出现的那些矛盾和问
题，悉心探索配套改革的思路和具体的操作方法。
为确保此项工作万无一失，县委书记朱勇，县长张桂义，以及六大班子负责人，率先垂范，亲赴第一线。全县二十个乡镇，二十个县级干部“分兵把守”，“驻点包片”，什么时候把负责的乡镇机构改革的任务圆满完成了，什么时候才能打道回府，撤回县城。
先行试点的最大经验就是：一个决心不走样，六大班子一齐上。领导班子的精神状态，决定着这场改革的成败。因此，朱勇特别强调：在精简机构分流人
员的问题上，县级、科局级的领导干部，尤其不准优亲厚友，不准打招呼说情，不准搞人情照顾，必须坚持“一把尺子量到底，谁违规就查处谁”，而且决不搞“下
不为例”！
从2000年九月一日开始试点，九月三十日全面推开，到十月二十日全部结束，历时五十天，五河县成功地开展了一次后来影响到全省的“三并三改”工作。“三并”，即并村、并校、并事业单位；“三改”，即改革乡镇机构、改革教育体制、改革人事制度。
先谈并校。按照“因地制宜、就近入学、相对集中、务求实效”的原则，五河县农村中小学，由原来的四百三十五所，合并成为二百四十所，撤销了一百
九十五所，减少面达百分之四十五，接近半数；分流在编教师一百七十五人，从而使得全县农村中的整体学校布局、师生比例以及师资力量相对变得更加科学合理。
和并校同步进行的，是并村。在充分尊重民意的前提下，着眼于规模适度和便于管理，大村并小村，强村并弱村，稳村并乱村，把全县四百三十八个村，
撤并为二百二十五个村，减少了二百一十三个村的编制，精简面达到百分之四十九。这样一来，村干部就由早先的三千一百九十二人，锐减到一千一百二十五人，减
少了两千零六十七人，人数精简过半，高达百分之六十五；村民小组也由三千一百二十二个，调整为一千七百五十六个，减少了一千三百七十六个，精简了百分之四
十四。
并村并校工作的整体推进，为乡镇机构的改革创造了条件，更提供了保障，接着，全县乡镇党政机关内设机构，就由二百二十个，压缩到四十五个，砍掉
了一百七十五个，减少了百分之七十。事业单位也由二百五十六个，压缩到一百二十四个，砍掉一百三十二个，减少了百分之五十二。实有人数由一千二百九十二
人，精简为七百六十八人，精简掉五百二十四人，达到百分之四十一；其中财政全额供给人员，由九百八十二人，精简为五百二十人，精简掉四百六十二人，也达到
了百分之四十七。
值得称道的还是，在这次乡镇机构的改革中，县委特别清醒地认识到，我国历次机构改革之所以不成功，很大程度上是因为那种精简，多是单纯的机构合
并或撤销，很少考虑职能的转变，尤其是功能的分解；说得直白一点，就是只看重形式，不触及自身内部的利益层，当然，那时更不可能会想到要去建立适应市场经
济需要的行政管理体制。这次“三并三改”之后，一些职能相近、业务交叉、工作任务较为单一的单位，如农业技术推广站、畜牧水产站、水利建设管理站、林业
站、农业机械管理站都被予以合并，变成了农业技术服务站；土地管理所、村镇建设规划站也合并成为土地村镇建设站；法律服务所和劳动服务站均改制为社会中介
机构。除还保留原计划生育服务站及文化广播电视站两站而外，通过合并、撤销、划转，就将乡镇原有的十三四个事业站所，压缩成了五个。当然，在精简压缩机构
和人员的同时，为适应市场经济的需要，也为促成政府职能的进一步转变，各乡镇都增设了经济开发服务中心，城关镇还特地增设了社区服务中心。在党政机构的设
置上，乡镇还都将原先门类齐全、分工过细的十余个内设机构，作了较大的压缩：除城关镇和三个中心建制镇，设立了党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公
室(同时挂计划生育办公室的牌子)而外，其余的十六个乡镇，只保留了党政办公室(同时挂计划生育办公室的牌子)和经济发展办公室，而办公室主任、副主任也
大多是由党政班子成员兼职，这样就最大限度地减少了干部的职数。
“三并三改”的最大特点，是五河县的乡镇机关从此不再是“五脏俱全”。由于乡镇机构改革的顺利实施，有力地推进了五河全县乡镇管理的制度化和规范化，增强了五河县农村基层干部的危机感和紧迫感。
一句话：改出了压力，改出了活力，也改出了生产力！
有人说：这样“伤筋动骨”，是在削弱基层党的领导。朱勇却说：减少民怨，才是在真正加强党的领导！
十二月九日，临近年尾，省委书记王太华也来到五河县。他就如何进一步深入开展农村税改工作，与县里的四大班子主要负责同志进行了推心置腹的座谈。
他谈得很细。
他提醒大家注意，在乡镇分流人员的安置上，一是三年待岗期间的工资要发；二是到企业以后，企业开展养老保险时，在机关当公务员这段时间也应计算
在内。他说并校的工作，现在才起步，我们从数量上，表面上，撤并了，但大量的工作，有待进一步完善。将来在农村，不论中学还是小学，都要强调规模办学，合
理办学，并且要通过教师竞争上岗等措施，不断地提高教学的质量。他说现在农村的学生一年的学费，等于农民白种了几亩地或白养了一头猪，学校收费高的主要原
因是辅导材料太多；过去没有辅导材料、同步试卷，不也培养了那么多的大学生吗？减轻学校负担，减轻学生负担，就是要从减轻学生的书包这些具体的事情上抓
起，同时要禁止向学生收取看电影、素质教育等这费那费。
他说，税费改革了，农民负担减轻了，所以我就想，能不能将所有的村支部书记，都用财政包起来呢？你们可以试一试。那些机构改革中比较好的，甚至
可以包括新分配来的大学生，我看都是可以到村里任支部书记的。如果他能当好一个村支书，以后到乡里、县里来工作，就绝对没有问题。村级集体经济下一步发展
最重要的问题，是调整产业结构，增加农民收入，这些同志不是本村人，可以很超脱，就一心扑在工作上。当然下派要实行任期制，要进行任务考核，完成任务考核
目标的，就可以成“飞鸽牌”，再换另外的年轻干部接着干，这是基层组织建设的需要，农村发展和农村稳定的需要，更是锻炼干部的需要。
他说乡镇机构改革后的转变职能，重点要做到“三个统一”、“三个为主”。这就是：过去是对上负责，现在要对上、对下统一负责，并且是以对下负责
为主；过去是单一靠行政命令，现在既要搞行政命令，又要靠法律、民主、教育的办法，而更多的是要以法律手段、民主手段、教育手段为主来开展工作；过去只是
完成任务，包括要完成计划生育、财政税收等任务在内，现在要转变为把完成任务和搞好服务统一起来，而且，要做到以服务为主。
他说：“三个代表”的思想最重要的一条，就是要代表最广大人民群众的根本利益！
王太华回到省城后不久，省委就从全省各市县挑选出了三千名优秀年轻干部，派到贫困村、后进村去担任党支部书记，以加强那里的基层党组织建设；随
后不久，省委又从省、市、县三级党政机关和事业单位，抽调出一万名优秀干部，自带行李，进驻全省一万个经济相对滞后、基层组织相对薄弱的行政村，帮助派驻
村建立健全以村务公开、民主管理为主要内容的各种规章制度，完善村党支部领导下的村民自治的运行机制。当然，更重要的是，要遵循市场规律、尊重群众意愿地
帮助那里的农民迅速推进农业结构的战略性调整。
安徽省各地开展的农业结构的调整、发展农村经济、增加农民收入的工作，差不多也就和农村税费改革同步进行了。
第八章：破题–5 一号议案
在安徽省全面试点的头一年，虽然出现过淮北平原的砀山县陈庄镇，江南山区的宁国市南极乡，依然在搞“上有政策、下有对策”；不南不北，地处江淮之间
的肥东县龙塘乡和来安县广大乡，也照旧是我行我素，甚至闹出了人命，但是，全省的总体的形势，还是令人振奋的。税费改革不仅减轻了农民负担，给农民带来实
实在在的好处，推动了乡镇财税征管体制上的改革，改善了党群干群关系，也促进了农村基层民主政治的建设，维护了农村社会的稳定。
一句话：开局喜人。
也许正因为有了如此喜人的开局，2000年十二月十三日，财政部长项怀诚就在北京发表了这样一个讲话：“明年将加快全国农村税费改革的步伐，中央财政也将每年拿出二百亿元人民币用于对地方转移支付以支持这项改革。”
2001年二月十五日，《新华网》接着也发布了一条有关的新闻信息：《中国农村税费改革全面展开》。消息称，“2000年三月，中国政府决定先在安徽全省开始税费改革的试点工作，今年在全国推广，2002年基本完成。”
这是新闻传媒第一次公开披露中国农村税费改革的时间表。这个时间表，明白无误地表明：从试点，到全国推广，直到基本完成，每一个阶段只用一年时
间；整个工作不超过三年。就是说，被称作继土改、“大包干”之后中国农村第三次伟大改革的农村税费改革，将在本届政府任期之内大功告成。
面对如此消息，不少有识之士深表怀疑，觉得既不现实，也不可能。因为，这项改革已经触及到了一些深层次的体制问题，涉及到一些重大的改革方向，
许多问题是随着改革的不断深入才逐渐暴露出来的，有许多我们过去不曾熟悉的东西，还需要进一步去认识，寻求凸现出来的这些新问题的解决办法，也有待时日。
可以说，这场伟大的改革，还只是刚刚破题，现在就宣布此项工作将于2002年“基本完成”，无论怎么说都过于草率，而且，让人不可思议。《新华网》上的消
息，显然不是空穴来风，就在《新华网》发布这条消息不久，全国农村税费改革试点工作会议便在安徽省省会合肥市隆重召开。
因为农村税费改革已经成了党中央、国务院在农业发展的新阶段为解决好“三农”问题采取的一项重大举措，又是事关各省农村改革、发展、稳定的大局，所以，决定将被扩大试点的二十个省的省委书记或省长，国务院有关各部的部长，几乎尽数赶往了中国中部的这座城市。
据统计，合肥的会议，仅正部(省)级领导就来了四十八位。因此，这个会，不但成了安徽省历史上规格最高的一次会议，也成为中国近年来有关农村改革规格最高的一次全国性会议。
会上，国务院全面部署了农村税费改革的工作。
如果不是两会期间出现了一件轰动性的事件，合肥会议的精神肯定就会很快地在全国更大的范围得到贯彻落实，就像《新华网》所说的那样，由中央部署安徽首先试点的这场农村税费改革，真的可能在最短的时间推向全国。
但是，在随后召开的全国人大会议上的一件议案，却改变了中国农村税费改革的这种进程。
合肥会议这边刚刚结束，那边九届全国人大四次会议就在北京拉开了序幕。会上，朱总理代表国务院，作了《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲
要的报告》。他在报告中强调：“十五”期间要把全面贯彻党在农村的基本政策，加强农业基础地位和增加农民收入，作为经济工作的首要任务。
许多代表听了朱总理的工作报告，心中的感伤却远多于兴奋。因为加强农业基础地位这类“常识性”的话，几乎是每会必讲，已经不知讲了多少年，可直
到今天，“三农”问题依然还是中国最大的问题。八十年代中期之后，当农民负担问题日益突出，一九九年二月国务院就发出了《关于切实减轻农民负担的通
知》，同年九月，党中央、国务院又作出了坚决制止乱收费和各种摊派的决定，这以后差不多年年都下达这样的通知或是决定，但时至今日，农民负担仍是叫人扼腕
叹息的一桩事情！
福建代表团的人大代表饶作勋发言时，就坦陈当前农民最担心政策不稳，最怕的是负担过重；四川代表曹庆泽，毫不客气地指出，朱总理的报告中虽然提出千方百计增加农民收入，但是并没有举出突破性的过硬措施。
与九届人大四次会议先后召开的全国政协十届四次会议，共有十位委员在大会上发言，其中半数言及农业、农村、农民的问题。
两会期间，丹麦记者甚至反诘到会的劳动和社会保障部部长张左己所在的部，是否不管农民，只是城里人的劳动和社会保障部。
在大会举行的记者招待会上，朱总理曾就中外记者关心的农村税费改革给大家详细算了一笔账：“我们目前从农民手里收取三百亿元的农业税，六百亿元
的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约从农民那里一年要拿走一千二百亿元，甚至还要更多。我们这一次的税费改革，就是要把我们现在收取的三百亿元的农业税
提高到五百亿元，也就是从百分之五提高到百分之八点四，把其他的乡统筹、村提留的六百亿元和乱收费一律减掉。当然，农民减负担，地方财政会有缺口，这个缺
口很大，中央财政又会拿出二百亿到三百亿来补贴给困难省区市的农村的。但是，这个缺口还是很大的。”
如果要把九亿农民的负担减下来，地方财政的缺口究竟会有多大？
农民负担真的一年就只有一千二百亿吗？“甚至还要更多”，这“还要更多”又是多少呢？
朱总理都没有具体说。
决定农村税费改革的成功与否，能否真正地把农民的负担减下来，其关键之处，无疑就在于把账算清楚。这些至关重要的东西，是含糊不得的。只有弄得一清二楚了，各方面的配套改革才可能做到心中有数。
《我向总理说实话》一书的作者李昌平，对此作过具体的调查，他十分坦率地表明：“中国农民的负担远远不止一千多个亿，至少是在四千亿元以上！”
他分类列出几笔账：全国县、乡、村所欠债务有六千亿元之多，仅每年需要支付的利息至少在八百亿；全国农村义务教育需支付七百万名老师的年工资就
是八百亿，每年支付校舍维修、设备仪器的添置和教育的欠债等就有五百亿；全国县、乡党委政府及各有关部门“干部”计有一千九百多万人，村、组级“干部”两
千三百多万人，每年工资一项就又要两千五百亿。
以上三项，最低年支出便要四千六百亿元以上。
此外，全国近三千个县，约有近三万个科局，近五万个乡镇，七十万个乡镇所属部门都需要运转，还有四百万个自然村近八亿生活在农村的农民公共品的需求，这些每年至少还要三千亿元。
总之，在县以下的各项支出中，百分之七十到八十是要由农民负担的。农民的口袋就是县乡财政。若按现在的农民负担政策，农民每年的实际负担则高达四千亿至五千亿元！
与农民的实际负担如此之大，这显然正是中央三令五申减轻农民负担，而农民负担却一直无法根除的原因所在。这也再一次证明了朱总理总理在李昌平的一封信上批过的那句话：“我们往往把好的情况当作普遍情况，而又误信下面报喜，看不到问题的严重性。”
当然，在这个问题上，最有发言权的还是安徽省的代表。
因为税改在安徽试点已经一年了，一年里，省委、省政府默默地克服着重重困难，可谓竭尽全力，但仍常常感到力不从心。改革试点之后，乡镇村级组织
的经费变得捉襟见肘，还可以从精简机构、裁减人员、增效节支上来寻求解决的途径，但是，目前实施的这个税费改革的方案，将原有的教育附加费和教育集资予以
取消，而这个缺口又非常大，以致相当多的农村中小学办不下去，农村教师拿不到工资。如果安徽的同志不把试点工作中出现的这种有关义务教育上的问题，及时反
映上去，并得到有效的解决，一旦中央将税改工作在全国展开，农村义务教育受到的冲击，以及造成的损失，那将会是无法估量的。
因此，安徽省的人大代表觉得有责任将这件事写成一个议案提交大会。
于是，就在这次全国人大的会议上，安徽省代表团在认真总结了一年来农村税费改革的利弊得失之后，提交了一份要求加大基础教育投入，尽快制定《义务教育投入法》的议案。
安徽省代表团提出的这个议案，顿时在各省的代表中间引起强烈反响，成为轰动一时的热门话题，并被列为这次大会的“一号议案”。
发起这个议案的，是安徽的一位女代表。她就是安徽省教育厅的副厅长胡平平。
胡平平几乎是在一夜之间，成为两会最引人注目的新闻人物。
胡平平已经当过两届全国人大代表了，人民代表为人民代言，早已成为她自觉的行动。她所以会想到要提交这样一个议案，不光因为她是教育厅副厅长，
她本人也就是教师出身，再说安徽又是农业大省，关注农村教育的发展，尤其是乡村教师的生活和工作的环境，便成了她万死不辞、乐此不疲的一件事。
通过认真调查，胡平平发现，安徽在搞农村税费改革之前，农村义务教育的经费主要来源于三个方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”
中的一项，即“教育附加费”；再就是向农民搞“教育集资”。一九九四年以前，各地农村基本上都没有欠过教师的工资，九四年因为实行了国税地税分税制，地方
上的财力受到了削弱，农村义务教育的经费，就主要依赖于向农民收取教育附加费和教育集资，余下的，全省农村每年教师工资还有的三亿元的缺口，是靠向银行借
贷发放的。截止2000年，仅这一项的负债，已累计高达十七亿元。实施税费改革之后，教育附加费和
教育集资两项收费全被取消，改革后的农村义务教育经费要求从乡镇财政预算中安排，可乡镇财政原本已是寅吃卯粮，这笔经费其实便没有了着落。省教
育厅为此作过调查，2000年安徽全省乡镇可用财力只是四十六亿元，而全省乡镇负责供给的六十六万人的工资额就已经是四十九亿五千多万元，根本没钱再往教
育上投入。更何况，税费改革的两项有关教育的收费，每年空出来的缺口就是十一亿元。按规定，农村中小学危房的改造，每年还需要三亿元，以前这钱也是靠向农
民伸手解决的，现在也就不能再向农民收取。这样加在一起，安徽全省农村义务教育经费上的缺口，就是一个很大很大的数字！
形势一下变得十分严峻。仅税费改革搞得最早的一个阜阳地区，截止到2001年春天，就已累计拖欠教师工资六亿一千七百二十七万元，全地区平均拖欠教师十个月工资；有的，是自税费改革以来就再没给教师发过工资！
全省农村义务教育欠下的教师工资、银行债务、教育布局调整的基建费用以及危房改造资金，累计高达六十多亿元！
胡平平一想到这些就心急如焚。
这么大的缺口怎么办？似乎也只有两条路可走，要不就是把百分之四十的农村中小学停办，再不就只能这样继续拖欠下去。
农民们看在眼里，急在心里，忧心忡忡地说道：“现在是，轻了农民的担子，饿了教师的肚子，误了俺们的孩子！”
许多农村教师百思不解：国家既然禁止了乡镇政府的乱收费，那么首先就得保证这笔庞大的开支有“出处”，这道理听起来似乎让人觉得有些奇怪，因为
那么多的城市义务教育经费，又是如何解决来源的呢？怎么没见哪个城市的政府向市民收费来办义务教育呢？农民已经交了农业税和农业特产税，本就该和城里工作
的市民一样成为纳税人，按照“公共财政”的原则，中央政府财政收入的支出就应该考虑到全体国民的利益，不应该“城乡分割，一国两策”。况且，从根本上说，
义务教育本就应该由政府财政拨款，否则还叫个什么“义务教育”呢？
问题的症结当然不在税费改革，只是由于税费改革工作的展开，使得这样一个长期被农民负担掩盖的深层次的体制问题突显出来，这就是：中央与地方在财权和事权上的严重脱离，以致地方财政收入太少而负责的事务却又太多。
国务院发展研究中心的一项调查，同样说明了这一问题的严重性：目前中国的义务教育的投入中，百分之七十八由乡镇负担，这其中，绝大部分又是由农
民“买了单”；百分之九由县财政负担，县乡两级的负担高达百分之八十六；省市(地)还负责了百分之十一；中央负担的，仅是百分之二左右！
无论怎么看，这样的政策设计，都是极不合理、也无道理的。
世界上几乎所有的工业国家，都认为教育是生产发展的首要因素，是振奋一个民族的强大动力。全世界的年教育经费，在公共资金的支出中，大都仅次于
军事费用，占居第二位。全球工业化国家的人口只占到总人口的三分之一，但其教育经费却比发展中国家多出十倍以上；而中国人口超过了世界总人口的五分之一，
教育经费却仅占到三十分之一。这让人难以思议。
我们可以花那么大的气力去争取一个体育项目的第一，而对教育，尤其是义务教育，这个真正与国家的前途和命运息息相关的重大项目，竟是长期的熟视无睹，这同样让人不得要领。
建国五十多年了，解放后出生的孩子也已经不再年轻，但是在中国的农民中，没有接受过起码的文化教育的，何止千万？而且还有那么多的文盲。面对今天经济文化依然如此落后的中国广大农村，如果我们不回避事实，就不能不承认，在教育上，我们确实是个失败者。
中央实行财经集权的初衷，就是为了集中财力办大事，而九亿农民义务教育的事还小吗？
应该说加大对农村义务教育的投入，尽快制定《义务教育投入法》，这不仅是进行农村税费改革的实际需要，更是贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》
的迫切需要。中共中央、国务院早在一九九三年就颁布了《中国教育改革和发展纲要》，明确规定：教育经费的支出占国民生产总值的比例到世纪末应达到百分之
四。可是，到了一九九九年，也仅实现百分之二点七九，少投入了一点二个百分点。2000年，我国生产总值实现八万九千四百零四亿元，财政收入达到一万三千
三百八十亿元，如果按照《纲要》规定的教育投入达到国民生产总值百分之四的目标，就应增加一千一百亿元以上的教育经费。
如果中央财政按照《纲要》的规定拿出一千一百亿元，中国的农村义务教育乃至农村税费改革中的许多问题便都迎刃而解了！
我们必须认识到，要求加大对农村义务教育的投入，不是在对农民“发善心”，也不是在对他们搞“施舍”。从一九五六年到一九八年，国家仅通过工农业产品价格差就从农民那里无偿地拿走了一万亿元；改革开放以来通过粮食定购价低于市场价，从农民的手里拿走的就更多。
我们已经欠了他们太久太久，也太多太多，不能也不应该再这样欠下去了！
胡平平决计要写这个议案的想法，立刻得到了安徽省委、省政府、省人大和省政协四大班子领导的高度重视。最后，省里决定将它作为安徽省代表团的一件议案，提交本次大会。
一号提案一出现，不仅引起两会代表的强烈反响，还引起出席过全国农村税费改革试点工作会议的二十个省区领导的格外注意。现在，他们都认真地算了
一下细账，于是先后写出报告，要求中央财政帮助解决试点工作中转移支付所需要的资金。有一个省，只是要求解决义务教育和机构改革的实际困难，就申请补助一
百零五亿元。各省加起来，少说也有一千多亿元！
改革，改出这么大的缺口，这是朱总理没有料到的。中央财政也不可能一下支付出那么多的。
是呀，积羽沉舟，群轻折轴。
中国农村的问题是长年积累的结果，更是国民经济和社会发展诸多矛盾的综合显现。问题实在是太多，也太复杂了。
切实减轻农民负担，毫无疑问是农村税费改革第一位的目标。但深究农民负担的成因，其复杂的程度，却足以让所有人都会感到就像盲人摸象一样：有机
构庞大、人浮于事的原因；有匮于投入，基础薄弱的原因；有财政体制不顺，流通领域梗塞的原因；有城乡分割，待遇不公的原因；有监管失控，贪污腐败的原因；
有社会和经济上固有的，深层次的，许许多多的原因；当然，也有农民自身的原因……
小平同志就说过：中国的经济要出问题，可能就出在农业上。因为中国的农业、农村和农民问题是最容易被忽视的，当我们感觉到需要认真解决它时，就可能已经发展成了大问题。
2001年四月，全国人大和全国政协两会闭幕不久，海外传媒突然热闹起来，关于中国农村税费改革遭遇流产的报道连篇累牍。
当然这是毫无根据的。“确保农村税费改革取得成功”——中国政府的这种决心是坚定不移的。中国的农村税费改革没有流产，也不可能流产，只是再听
不到《新华网》曾经披露过的那个改革的时间表。中央重新作出决定：继续由安徽省进行农村税费改革的探索，全国其他省区暂不扩大试点。
尽管这种调整，与合肥会议的部署有了很大的不同，出现这种变化，前后也只有两个月的时间，但这确实又是极其负责任的态度，是一种最冷静而又最明智的决策！
就在美国《华尔街日报》在报道中国农村税费改革受挫、流产的时候，人们却在中国中央电视台的屏幕上，看到朱总理总理正在安徽农村视察，他勉励安徽省的广大干部和群众再接再厉，努力解决好农村税费改革中遇到的新矛盾和新问题，坚决把这项改革全面引向深入。
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